La sentenza della Corte Costituzionale affronta un grave problema del nostro ordinamento processuale. Tuttavia, la strada scelta si espone a diversi rilievi. a) Innanzi tutto, il T.A.R. Liguria – nel sollevare la questione di legittimità costituzionale – si è posto un problema che non aveva alcuna rilevanza sulla questione da decidere e la Corte costituzionale lo ha ritenuto rilevante. b) La sentenza della Corte costituzionale non indica le ragioni per le quali si procede alla declaratoria di incostituzionalità. c) Gli effetti processuali, fatti salvi dalla sentenza della Corte costituzionale, in realtà, sono inesistenti. d) Gli effetti sostanziali della domanda decadono con la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice adito. Per quanto concerne gli effetti sostanziali connessi alla volontà dell’attore di far valere il proprio diritto contro il convenuto, occorre distinguere due ipotesi. Se la legge ricollega non solo alla domanda, ma anche ad altri atti, effetti sostanziali consistenti nella volontà di far valere il diritto controverso, l’azione sopravvive alle definizioni non in merito del processo. Qualora, invece, la legge conferisca alla sola domanda processuale l’idoneità a produrre effetti sostanziali siffatti, con la chiusura anomala del processo, anche questi ultimi vengono meno. Quando il giudice amministrativo dichiara la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, perché si è in presenza di un diritto soggettivo, la conservazione degli effetti sostanziali della domanda si traduce nel potere di esercitare con successo l’azione davanti al giudice civile. La sentenza della Corte costituzionale preclude il decorso del termine di prescrizione, durante tutto il periodo di svolgimento del processo innanzi al giudice di cui sia stata negata la giurisdizione. Invece, quando il giudice ordinario dichiara il difetto di giurisdizione, la conservazione degli effetti sostanziali della domanda non si traduce necessariamente nel conferimento del potere di riesercitare l’azione. Il potere di impugnare in sede giurisdizionale un provvedimento amministrativo, come è noto, è sottoposto al breve termine decadenziale dei sessanta giorni. La sentenza della Corte costituzionale preclude il decorso del termine di decadenza, durante tutto il periodo di svolgimento del processo innanzi al giudice di cui sia stata negata la giurisdizione. Gli effetti sostanziali si conservano solo se l’azione è stata esperita prima del decorso del termine decadenziale, altrimenti la conservazione si tradurrebbe in un meccanismo per aggirare la inoppugnabilità del provvedimento. e) La sentenza n. 77/2007 provoca disparità di trattamento fra situazioni soggettive del processo civile e quelle del processo amministrativo e, nel processo amministrativo, fra le conseguenze delle altre estinzioni anomale e quella dovuta al difetto di giurisdizione. f) Inoltre, la Corte costituzionale, ponendo a base della sua decisione il principio secondo il quale non può essere sacrificato il diritto delle parti a ottenere una risposta positiva o negativa in ordine al bene della vita fatto valere in giudizio, gli conferisce una portata operativa generale in forza della quale si potrebbe affermare l’illegittimità costituzionale di tutte quelle norme che precludono o, quanto meno, intralciano l’emanazione di una pronuncia di merito. Il principio, se applicato nella sua assolutezza, dovrebbe trasformare il nostro ordinamento giudiziario in un processo senza regole, in cui il giudice diverrebbe arbitro assoluto della stessa procedura, con il potere di adottare ogni provvedimento perché funzionale a una pronuncia di merito. g) Le Sezioni Unite della Cassazione introducono in via interpretativa l’istituto della traslatio iudicii. La sentenza della Corte costituzionale introduce in via additiva una norma in forza della quale sono salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione. Si tratta di istituti con struttura diversa e conseguenze diverse. h) E’ incerto se la proposizione della domanda a giudice privo di giurisdizione costituisca una causa di sospensione o di interruzione del termine di prescrizione e di quello di decadenza. i) Con la sentenza della Corte costituzionale viene meno la ipotesi interpretativa formulata dalle Sezioni Unite della Cassazione. l) La sede della disciplina degli effetti sostanziali della domanda non è rappresentata dall’art. 30 della legge n. 1034/1971. La disciplina degli effetti sostanziali della domanda, qualora si tratti di diritti soggettivi, va posta nel codice civile o nel codice di procedura civile, a seconda della natura degli effetti; mentre qualora si tratti di interessi legittimi, va posta nelle norme sostanziali sull’azione amministrativa e nella legge sul procedimento amministrativo. m) La soluzione adottata dalla Corte costituzionale (ma anche quella suggerita dalla Cassazione) non appare conforme agli artt. 100, 103 e 125 della Costituzione perché determina una ingerenza del giudice ordinario nella funzione giurisdizionale amministrativa, perché contrasta con la posizione Costituzionale del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa e perché ne viola la particolare autonomia. n) Infine, il principio secondo il quale gli effetti processuali e sostanziali della domanda permangono anche qualora il giudice declini la propria giurisdizione, incide inevitabilmente sulla disciplina della litispendenza, della continenza e della connessione. Tutti questi rilievi non significano che il riconoscimento degli effetti processuali e sostanziali della domanda, proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione, non debba e non possa essere introdotto nel nostro ordinamento. Sarebbe stato opportuno, però, che il suo inserimento non fosse avvenuto attraverso i colpi di ascia di una sentenza additiva di incostituzionalità, bensì attraverso una disciplina legislativa che, rimodulando i rapporti fra Cassazione e Consiglio di Stato, avesse avuto cura di armonizzare il principio suddetto con il sistema processuale. Il problema avrebbe dovuto essere affrontato con una disciplina semplice e chiara, che si limitasse a stabilire che la proposizione dell’azione, con citazione o con ricorso, anche innanzi a giudice privo della giurisdizione, sospende i termini di prescrizione o di decadenza, che riprenderanno a decorrere dalla sentenza che rilevi il difetto di giurisdizione. Nulla di più. In questo modo, si sarebbero evitati tutti i problemi sopra evidenziati e si sarebbe devoluto al potere legislativo, come è naturale che sia, il compito di ridisegnare i rapporti fra giudice ordinario e giudice amministrativo, anche nella prospettiva della istituzione di un terzo grado di giudizio nel processo amministrativo.

Effetti sostanziali e processuali della domanda,proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione, e translatio iudicii.

PERONGINI, Sergio
2008

Abstract

La sentenza della Corte Costituzionale affronta un grave problema del nostro ordinamento processuale. Tuttavia, la strada scelta si espone a diversi rilievi. a) Innanzi tutto, il T.A.R. Liguria – nel sollevare la questione di legittimità costituzionale – si è posto un problema che non aveva alcuna rilevanza sulla questione da decidere e la Corte costituzionale lo ha ritenuto rilevante. b) La sentenza della Corte costituzionale non indica le ragioni per le quali si procede alla declaratoria di incostituzionalità. c) Gli effetti processuali, fatti salvi dalla sentenza della Corte costituzionale, in realtà, sono inesistenti. d) Gli effetti sostanziali della domanda decadono con la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice adito. Per quanto concerne gli effetti sostanziali connessi alla volontà dell’attore di far valere il proprio diritto contro il convenuto, occorre distinguere due ipotesi. Se la legge ricollega non solo alla domanda, ma anche ad altri atti, effetti sostanziali consistenti nella volontà di far valere il diritto controverso, l’azione sopravvive alle definizioni non in merito del processo. Qualora, invece, la legge conferisca alla sola domanda processuale l’idoneità a produrre effetti sostanziali siffatti, con la chiusura anomala del processo, anche questi ultimi vengono meno. Quando il giudice amministrativo dichiara la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, perché si è in presenza di un diritto soggettivo, la conservazione degli effetti sostanziali della domanda si traduce nel potere di esercitare con successo l’azione davanti al giudice civile. La sentenza della Corte costituzionale preclude il decorso del termine di prescrizione, durante tutto il periodo di svolgimento del processo innanzi al giudice di cui sia stata negata la giurisdizione. Invece, quando il giudice ordinario dichiara il difetto di giurisdizione, la conservazione degli effetti sostanziali della domanda non si traduce necessariamente nel conferimento del potere di riesercitare l’azione. Il potere di impugnare in sede giurisdizionale un provvedimento amministrativo, come è noto, è sottoposto al breve termine decadenziale dei sessanta giorni. La sentenza della Corte costituzionale preclude il decorso del termine di decadenza, durante tutto il periodo di svolgimento del processo innanzi al giudice di cui sia stata negata la giurisdizione. Gli effetti sostanziali si conservano solo se l’azione è stata esperita prima del decorso del termine decadenziale, altrimenti la conservazione si tradurrebbe in un meccanismo per aggirare la inoppugnabilità del provvedimento. e) La sentenza n. 77/2007 provoca disparità di trattamento fra situazioni soggettive del processo civile e quelle del processo amministrativo e, nel processo amministrativo, fra le conseguenze delle altre estinzioni anomale e quella dovuta al difetto di giurisdizione. f) Inoltre, la Corte costituzionale, ponendo a base della sua decisione il principio secondo il quale non può essere sacrificato il diritto delle parti a ottenere una risposta positiva o negativa in ordine al bene della vita fatto valere in giudizio, gli conferisce una portata operativa generale in forza della quale si potrebbe affermare l’illegittimità costituzionale di tutte quelle norme che precludono o, quanto meno, intralciano l’emanazione di una pronuncia di merito. Il principio, se applicato nella sua assolutezza, dovrebbe trasformare il nostro ordinamento giudiziario in un processo senza regole, in cui il giudice diverrebbe arbitro assoluto della stessa procedura, con il potere di adottare ogni provvedimento perché funzionale a una pronuncia di merito. g) Le Sezioni Unite della Cassazione introducono in via interpretativa l’istituto della traslatio iudicii. La sentenza della Corte costituzionale introduce in via additiva una norma in forza della quale sono salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione. Si tratta di istituti con struttura diversa e conseguenze diverse. h) E’ incerto se la proposizione della domanda a giudice privo di giurisdizione costituisca una causa di sospensione o di interruzione del termine di prescrizione e di quello di decadenza. i) Con la sentenza della Corte costituzionale viene meno la ipotesi interpretativa formulata dalle Sezioni Unite della Cassazione. l) La sede della disciplina degli effetti sostanziali della domanda non è rappresentata dall’art. 30 della legge n. 1034/1971. La disciplina degli effetti sostanziali della domanda, qualora si tratti di diritti soggettivi, va posta nel codice civile o nel codice di procedura civile, a seconda della natura degli effetti; mentre qualora si tratti di interessi legittimi, va posta nelle norme sostanziali sull’azione amministrativa e nella legge sul procedimento amministrativo. m) La soluzione adottata dalla Corte costituzionale (ma anche quella suggerita dalla Cassazione) non appare conforme agli artt. 100, 103 e 125 della Costituzione perché determina una ingerenza del giudice ordinario nella funzione giurisdizionale amministrativa, perché contrasta con la posizione Costituzionale del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa e perché ne viola la particolare autonomia. n) Infine, il principio secondo il quale gli effetti processuali e sostanziali della domanda permangono anche qualora il giudice declini la propria giurisdizione, incide inevitabilmente sulla disciplina della litispendenza, della continenza e della connessione. Tutti questi rilievi non significano che il riconoscimento degli effetti processuali e sostanziali della domanda, proposta innanzi a giudice privo di giurisdizione, non debba e non possa essere introdotto nel nostro ordinamento. Sarebbe stato opportuno, però, che il suo inserimento non fosse avvenuto attraverso i colpi di ascia di una sentenza additiva di incostituzionalità, bensì attraverso una disciplina legislativa che, rimodulando i rapporti fra Cassazione e Consiglio di Stato, avesse avuto cura di armonizzare il principio suddetto con il sistema processuale. Il problema avrebbe dovuto essere affrontato con una disciplina semplice e chiara, che si limitasse a stabilire che la proposizione dell’azione, con citazione o con ricorso, anche innanzi a giudice privo della giurisdizione, sospende i termini di prescrizione o di decadenza, che riprenderanno a decorrere dalla sentenza che rilevi il difetto di giurisdizione. Nulla di più. In questo modo, si sarebbero evitati tutti i problemi sopra evidenziati e si sarebbe devoluto al potere legislativo, come è naturale che sia, il compito di ridisegnare i rapporti fra giudice ordinario e giudice amministrativo, anche nella prospettiva della istituzione di un terzo grado di giudizio nel processo amministrativo.
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