L’ampio processo di riforma che ha caratterizzato la P.A., riconnesso a plurimi e variegati interventi normativi (anche di rango costituzionale), può ricondursi a sistema qualora analizzato secondo tre di-rettrici. Un primo percorso evolutivo, che attiene ai rapporti tra i livelli di governo (centrale, regionale e locale), ha comportato il passaggio da un modello centralista (di tipo piramidale) nel quale gli enti locali rive-stivano un ruolo marginale e subordinato (essendo preponderante il ruolo del Governo centrale) a quello che viene comunemente definito lo Stato delle Autonomie (nel quale gli enti locali risultano equiparati al Governo centrale); tale processo evolutivo risulta avviato con la legge 8 giugno 1990, n. 142 (più volte novellata, poi trasfusa nel d.lgs. n. 267/2000, in attesa di un’ampia revisione a seguito della riforma costituzionale di cui alla legge di revisione costituzionale n. 3/2001). Altro percorso di riforma ha riguardato i rapporti interni ad ognuno dei predetti livelli di governo e risulta imperniato su due significative innovazioni: – la separazione tra i compiti degli Organi politici e di indirizzo (Ministro, Presidenti di Regioni e Province, Sindaco, Assessore e relative compagini collegiali) e quelli dell’apparato burocratico (Direttori, Dirigenti, Funzionari apicali, titolari di posizioni organizzative et similia), in virtù della quale, ai primi, spetta la definizione delle linee pro-grammatiche di governo e l’approvazione degli atti fondamentali, agli altri l’adozione dei provvedimenti e degli atti di esecuzione e di attua-zione delle predette scelte programmatiche e di indirizzo; – la c.d. privatizzazione del rapporto di impiego, che ha comporta-to il progressivo abbandono del tradizionale regime pubblicistico nella disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A. (rimesso, cioè, alla normativa di rango legislativo, con una tendenziale specificità delle mansioni ed immodificabilità di inquadramento e struttura organizzativa), a favore di una disciplina di matrice privatistica (come dettata dal codice civile per l’impiego presso le aziende private) e della contrattualizzazione del rapporto (con ampie materie riservate all’esclusivo intervento della contrattazione collettiva di settore-comparto), ovvero ad una tendenziale osmosi tra pubblico e privato, improntata allo snellimento gestionale e alla fungibilità dei compiti (attraverso una generalizzata applicazione della c.d. mobilità orizzontale). Terzo ed ulteriore modello evolutivo – che potremmo definire esterno – ha riguardato i rapporti tra i predetti livelli di governo e i cittadini amministrati, andando ad incidere sul (meglio: a svilire il) ruolo di primazia inizialmente rivestito dalla P.A. a favore di un rap-porto più equilibrato con i cittadini amministrati e con il riconoscimento, in capo a questi ultimi, di diritti e prerogative (sia in fase endoprocedimentale che sul piano giudiziario) capaci di interferire sul processo decisionale degli interessi (prima rimesso a scelte unilaterali), oltre che con estese forme di accessibilità ad atti e documenti detenuti dalle amministrazioni. Si assiste, quindi, al superamento del riserbo ad excludendum (che caratterizzava l’agere publicum e che inibiva qualsiasi coinvolgimento in fase endoprocedimentale degli interessati), a favore della democraticità della decisione amministrativa, in virtù della quale agli amministrati è garantita un’ampia partecipazione sin dalla fase istruttoria, attraverso un contraddittorio pluristrutturato; soprattutto, gli stessi isti-tuti della “trasparenza” vengono finalizzati ad un diffuso controllo esterno sull’azione amministrativa e sull’utilizzo dei fondi pubblici. Su tale ultimo crinale assumono rilievo ordinamentale anche la giustiziabilità dell’inerzia della P.A. (che, secondo la communis opinio, costituisce la connotazione principale – e negativa – dell’attività amministrativa) ed il riconoscimento di forme di ristoro in caso di ingiustificati ritardi nei processi decisionali; soprattutto, vi è stata l’introduzione di un modello innovativo nell’esercizio delle funzioni amministrative, in virtù del quale l’intervento della P.A. è solo postumo ed eventuale (attraverso un controllo successivo in ordine alle dichiarazioni rese dal cittadino amministrato, finalizzate ad intraprendere attività o a realizzare interventi non contingentati e subordinati solo a presupposti oggettivi e predefiniti normativamente). A confortare tale ricostruzione può richiamarsi una decisione del Giudice delle leggi , che ha sottolineato come il processo di riforma, di carattere globale (il cui abbrivio è rappresentato dalle leggi n. 142/1990 e n. 241/1990, proseguito con la legge delega n. 421/1992), abbia inciso anche sul quadro strutturale della P.A., accentuando progressivamente la distinzione tra aspetto organizzativo e rapporto di lavoro. Del tutto casuale è la circostanza che le predette direttrici di riforma abbiano preso l’avvio con leggi aventi gli stessi numeri. Del resto, anche la più recente novella è da ricondursi alla legge n. 124/2015, così confermando la triade numerica posta a base delle ci-tate direttrici. Nel testo sono stati analizzati i principali istituti sopra descritti, alla luce dell’interpretazione resa in sede giudiziaria, tenendo conto anche delle più recenti novelle, seppur relative a parziali modifiche del paradigma normativo.
seconda edizione Nuovi modelli dell'organizzazione e dell'azione amministrativa
FRANCESCO ARMENANTE
2022-01-01
Abstract
L’ampio processo di riforma che ha caratterizzato la P.A., riconnesso a plurimi e variegati interventi normativi (anche di rango costituzionale), può ricondursi a sistema qualora analizzato secondo tre di-rettrici. Un primo percorso evolutivo, che attiene ai rapporti tra i livelli di governo (centrale, regionale e locale), ha comportato il passaggio da un modello centralista (di tipo piramidale) nel quale gli enti locali rive-stivano un ruolo marginale e subordinato (essendo preponderante il ruolo del Governo centrale) a quello che viene comunemente definito lo Stato delle Autonomie (nel quale gli enti locali risultano equiparati al Governo centrale); tale processo evolutivo risulta avviato con la legge 8 giugno 1990, n. 142 (più volte novellata, poi trasfusa nel d.lgs. n. 267/2000, in attesa di un’ampia revisione a seguito della riforma costituzionale di cui alla legge di revisione costituzionale n. 3/2001). Altro percorso di riforma ha riguardato i rapporti interni ad ognuno dei predetti livelli di governo e risulta imperniato su due significative innovazioni: – la separazione tra i compiti degli Organi politici e di indirizzo (Ministro, Presidenti di Regioni e Province, Sindaco, Assessore e relative compagini collegiali) e quelli dell’apparato burocratico (Direttori, Dirigenti, Funzionari apicali, titolari di posizioni organizzative et similia), in virtù della quale, ai primi, spetta la definizione delle linee pro-grammatiche di governo e l’approvazione degli atti fondamentali, agli altri l’adozione dei provvedimenti e degli atti di esecuzione e di attua-zione delle predette scelte programmatiche e di indirizzo; – la c.d. privatizzazione del rapporto di impiego, che ha comporta-to il progressivo abbandono del tradizionale regime pubblicistico nella disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A. (rimesso, cioè, alla normativa di rango legislativo, con una tendenziale specificità delle mansioni ed immodificabilità di inquadramento e struttura organizzativa), a favore di una disciplina di matrice privatistica (come dettata dal codice civile per l’impiego presso le aziende private) e della contrattualizzazione del rapporto (con ampie materie riservate all’esclusivo intervento della contrattazione collettiva di settore-comparto), ovvero ad una tendenziale osmosi tra pubblico e privato, improntata allo snellimento gestionale e alla fungibilità dei compiti (attraverso una generalizzata applicazione della c.d. mobilità orizzontale). Terzo ed ulteriore modello evolutivo – che potremmo definire esterno – ha riguardato i rapporti tra i predetti livelli di governo e i cittadini amministrati, andando ad incidere sul (meglio: a svilire il) ruolo di primazia inizialmente rivestito dalla P.A. a favore di un rap-porto più equilibrato con i cittadini amministrati e con il riconoscimento, in capo a questi ultimi, di diritti e prerogative (sia in fase endoprocedimentale che sul piano giudiziario) capaci di interferire sul processo decisionale degli interessi (prima rimesso a scelte unilaterali), oltre che con estese forme di accessibilità ad atti e documenti detenuti dalle amministrazioni. Si assiste, quindi, al superamento del riserbo ad excludendum (che caratterizzava l’agere publicum e che inibiva qualsiasi coinvolgimento in fase endoprocedimentale degli interessati), a favore della democraticità della decisione amministrativa, in virtù della quale agli amministrati è garantita un’ampia partecipazione sin dalla fase istruttoria, attraverso un contraddittorio pluristrutturato; soprattutto, gli stessi isti-tuti della “trasparenza” vengono finalizzati ad un diffuso controllo esterno sull’azione amministrativa e sull’utilizzo dei fondi pubblici. Su tale ultimo crinale assumono rilievo ordinamentale anche la giustiziabilità dell’inerzia della P.A. (che, secondo la communis opinio, costituisce la connotazione principale – e negativa – dell’attività amministrativa) ed il riconoscimento di forme di ristoro in caso di ingiustificati ritardi nei processi decisionali; soprattutto, vi è stata l’introduzione di un modello innovativo nell’esercizio delle funzioni amministrative, in virtù del quale l’intervento della P.A. è solo postumo ed eventuale (attraverso un controllo successivo in ordine alle dichiarazioni rese dal cittadino amministrato, finalizzate ad intraprendere attività o a realizzare interventi non contingentati e subordinati solo a presupposti oggettivi e predefiniti normativamente). A confortare tale ricostruzione può richiamarsi una decisione del Giudice delle leggi , che ha sottolineato come il processo di riforma, di carattere globale (il cui abbrivio è rappresentato dalle leggi n. 142/1990 e n. 241/1990, proseguito con la legge delega n. 421/1992), abbia inciso anche sul quadro strutturale della P.A., accentuando progressivamente la distinzione tra aspetto organizzativo e rapporto di lavoro. Del tutto casuale è la circostanza che le predette direttrici di riforma abbiano preso l’avvio con leggi aventi gli stessi numeri. Del resto, anche la più recente novella è da ricondursi alla legge n. 124/2015, così confermando la triade numerica posta a base delle ci-tate direttrici. Nel testo sono stati analizzati i principali istituti sopra descritti, alla luce dell’interpretazione resa in sede giudiziaria, tenendo conto anche delle più recenti novelle, seppur relative a parziali modifiche del paradigma normativo.I documenti in IRIS sono protetti da copyright e tutti i diritti sono riservati, salvo diversa indicazione.
